Sehr geehrte Damen und Herren
Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme.

1. Strukturreform in der beruflichen Vorsorge

a) Allgemeine Bemerkungen

Eine gute Aufsicht über die berufliche Vorsorge ist für uns sehr wichtig. Die heutige Situation ist in mehrfacher Hinsicht nicht befriedigend. Verbesserungen sind unumgänglich. Der Bericht begründet den Handlungsbedarf mit den Unterdeckungen in zahlreichen Vorsorgeeinrichtungen (VE) zu Beginn der 2000-er Jahre, obwohl diese durch Schwankungen an den Finanzmärkten verursacht und damit weitgehend systembedingt waren/sind, also nicht auf Mängel bei der Aufsicht zurückzuführen sind. Wir empfehlen Ihnen, diese Einleitung zu ändern.

Verbesserungen bei der Aufsicht über die berufliche Vorsorge müssen unseres Erachtens folgenden Zielen dienen:

* Verbesserung der Qualität der Aufsicht. Diese ist heute sehr unterschiedlich, was nicht akzeptabel ist. Unabdingbar für eine Qualitätsverbesserung ist unter anderem, dass die Aufsicht genügend Ressourcen und gut qualifiziertes Personal erhält.
* Einheitliche Aufsichtspraxis. Es darf nicht mehr sein, dass je nach Aufsichtsbehörde grosse materielle Unterschiede bestehen. Dies umso weniger, als die berufliche Vorsorge eine für die ganze Schweiz einheitliche eidgenössische Sozialversicherung ist.
In diesem Sinne begrüssen wir die gegenwärtige Bildung von Aufsichtsregionen durch interkantonale Konkordate. Sie bringen einen längst fälligen qualitativen Verbesserungsschritt, insbesondere bei der „kritischen Grösse“, welche infolge der Komplexität der beruflichen Vorsorge die Mitarbeit von Spezialisten verschiedener Disziplinen verlangt.
Die Vorschläge gemäss Vernehmlassungsentwurf scheinen uns jedoch schlecht geeignet, die obigen Ziele zu erreichen:
* Die Oberaufsichtsbehörde wäre sehr weit weg von der „Front“ und würde mangels eigener Praxis sehr stark von der kantonalen/regionalen Direktaufsicht abhängig sein
* Die Wege wären zu lange (Aufsichtsmittel: Jahresberichte der Aufsichtsbehörden !), die „Reaktionszeit“ auf allfällige Probleme dementsprechend auch
* Zudem soll das vorgeschlagene System auf jeden Fall teurer werden. Da die Aufsicht überwiegend/ausschliesslich durch Gebühren bezahlt wird, hat dies Mehrkosten für die VE zur Folge, die jedoch nicht ausgewiesen werden und deren Kosten-Nutzen-Effekt ebenfalls nicht ausgewiesen wird.
* Es sind nur wenig Ansätze erkennbar, die heute nicht überall genügende Qualität der Aufsicht zu verbessern. Mit zahlreichen Bestimmungen (Zulassungsvoraussetzungen) und komplizierten Verfahren soll zwar die Qualität bei der Tätigkeit der Experten und der Revisionsstellen gesichert werden. Inhaltliche Anforderungen an die Aufsichtsbehörden werden aber im Vorentwurf keine gestellt. Bei den kantonalen (allenfalls überkantonalen) Aufsichtsbehörden wird diese Aufgabe einfach an die Kantonsregierungen delegiert, was in einer eidg. Sozialversicherung und angesichts der heute bestehenden qualitativen Unterschiede zwischen Kantonen resp. Regionen nicht akzeptabel und sinnvoll ist. Damit wäre die Weiterführung der heutigen Qualitätsunterschiede bereits vorprogrammiert.

Schliesslich gibt es in einer eidgenössischen Sozialversicherung keine sachliche Begründung für ein auf kantonaler Direktaufsicht aufbauendes Aufsichtssystem. Wir fordern deshalb die Schaffung einer einheitlichen, für die ganze Schweiz zuständigen Aufsichtsbehörde. Eine solche Behörde würde die eingangs erwähnten Anforderungen an eine Reform der Aufsichtsstruktur erfüllen, ohne die mit einem zweistufigen System verbundenen Nachteile. Sie wäre „schlanker“, wesentlich effizienter und deshalb auch kostengünstiger. Die durch die Vereinfachung der Strukturen und Abläufe frei werdenden Ressourcen könnten für eine bessere und reaktionsfähigere Aufsicht eingesetzt werden. Allerdings müsste auch eine solche Behörde bestimmte qualitative Anforderungen erfüllen.

Wir möchten ebenfalls unterstreichen, dass die Aufsicht BVG auf keinen Fall in die FINMA integriert werden darf. Berufliche Vorsorge ist nicht einfach ein Finanzmarktprodukt, sondern eine obligatorische Sozialversicherung, die zur Erfüllung ihres Zwecks Finanzmarkt-Instrumente nutzen muss. Deshalb braucht sie eine Aufsicht, die darauf ausgerichtet ist. Der Bericht enthält zwar Zahlen, allerdings nur bezüglich der Auswirkungen auf Bund und Kantone. Es fehlen nach wie vor Angaben darüber, wie sich die von den VE zu bezahlenden Aufsichtsgebühren entwickeln werden. Diese fehlende Information muss unbedingt noch ergänzt werden.

Wir nehmen nachfolgend auch Stellung zu den vorgeschlagenen Detailbestimmungen, für den Fall, dass an einer zweistufigen Aufsichtsstruktur festgehalten wird.

b) Bemerkungen zu einzelnen Bestimmungen

Art. 51a Aufgaben des obersten Organs
Abs. 2 Bst. f ist wie folgt zu ergänzen: „[Entscheid über die ganze oder teilweise Rückdeckung der Vorsorgeeinrichtung] und über den allfälligen Rückversicherer“. Es ist inakzeptabel, dass die Wahl des Versicherers heute bei Sammelstiftungen, die von Versicherungsgesellschaften gegründet worden sind, quasi unabänderlich in der Stiftungsurkunde festgehalten ist und dass der wichtige Entscheid über Beibehaltung einer Rückdeckung und Wahl des Versicherers so der Kompetenz des höchsten Organs entzogen ist. Diese Situation führt zu Monopolsituationen und Monopolrenten, und damit zu Mehrkosten, die letztlich die betroffenen Versicherten treffen. Markt und Konkurrenz werden so systematisch verhindert.
Abs. 4: Die Formulierung ist ein Rückschritt gegenüber der heutigen Formulierung (Art. 51 Abs. 7 BVG). Sie stellt das Bezahlen einer angemessenen Entschädigung vollständig ins Belieben der VE. Wir beantragen deshalb die Beibehaltung der heutigen Formulierung.
Art. 52a Kontrolle
Abs. 2 Bst. a: Das Wort „jederzeit“ muss gestrichen werden, da es im Widerspruch zu Art. 65c BVG steht.
Art. 52e Aufgaben der Experten
Abs. 1 Bst. a: Das Wort „jederzeit“ muss gestrichen werden, wie bei Art. 52a Abs. 2 Bst. a.
Abs. 1 Bst. c: Streichen. Für die Beurteilung der Aktiv-Seite ist der Experte nicht ausgebildet, also ist das nicht seine Aufgabe.
Art. 61 Aufsichtsbehörde
Wie oben erwähnt, fordern wir eine einzige, einheitliche und einfachere Aufsichtsstruktur.
Wir begrüssen die in Abs. 3 vorgesehene Unabhängigkeit, die heute insbesondere in Bezug auf öffentlich-rechtliche VE oftmals fehlt, zum Nachteil der betroffenen VE.
Weiter begrüssen wir ausdrücklich die Einführung einer Haftungsregelung in Abs. 4.
Variante 61a Aufsicht über Sammel- und Gemeinschaftseinrichtungen sowie über Anlagestiftungen
Wir sprechen uns für diese Variante aus.
Art. 62a Aufsichtsmittel
Wir gehen davon aus, dass die bisherige „Kontrollpyramide“ und das Prinzip der Selbstverantwortung der VE resp. ihrer Organe nicht tangiert werden. Daraus folgt insbesondere, dass die in Abs. 2 Bst. b bis h aufgeführten Aufsichtsmittel nur dann ergriffen werden dürfen, wenn sie notwendig sind, um Schaden abzuwenden.
Art. 64 Oberaufsichtskommission

In der beruflichen Vorsorge geht es um sehr viel Geld und um einen wichtigen Teil der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Dementsprechend wichtig ist auch die Aufsicht. Die Übertragung der Oberaufsicht an eine „unabhängige“ Kommission führt dazu, dass – offenbar unangenehme - Verantwortung für staatliches Handeln an Dritte delegiert würde, die für diese Tätigkeit dann keiner demokratischen Kontrolle mehr unterstehen und für deren Handeln auch, im Gegensatz zur kantonalen Direktaufsicht, keinerlei Haftung bei Schäden vorgesehen ist. Wir fordern deshalb die Beibehaltung der Oberaufsichtsbehörde in der allgemeinen Bundesverwaltung, wobei die Oberaufsichtsbehörde auch in diesem Fall klar bezeichnet und mit den notwendigen Ressourcen und Kompetenzen ausgestattet werden müsste, was heute ja nicht der Fall ist.

Abs. 1: Berufliche Vorsorge ist eine sozialpartnerschaftliche Aufgabe. Die Sozialpartner müssen in der Oberaufsichtskommission deshalb auch vertreten sein. Wir fordern deshalb eine entsprechende Ergänzung dieser Bestimmung.

Die Anforderung, Sachverständige als Mitglieder zu haben, die unabhängig sind, dürfte in der Praxis ohnehin sehr schwierig zu erfüllen sein, da Sachverstand in einer derart komplexen Materie wie der beruflichen Vorsorge ohne konkrete Tätigkeit in der beruflichen Vorsorge nicht erworben werden kann. Wir befürchten, dass dann letztlich auf – in der Sache völlig unerfahrene, aber dennoch z.B. in den Medien sehr präsente - Hochschulprofessoren zurückgegriffen würde.
Weiter fehlt eine Abgrenzung der Oberaufsichtskommission von der eidg. BVG-Kommission. Die Kompetenzen der eidg. BVG-Kommission dürfen auch keinen Fall geschmälert werden.
Art. 64a Aufgaben der Oberaufsichtskommission
Wir fordern die Streichung von Abs. 1 Bst. c. Diese Aufgabe gehört nicht in die Kompetenz der Oberaufsichtskommission/-behörde. Diese hat sich auf die eigentliche Aufsicht zu beschränken. Anträge zu Massnahmen politischer Art gehören nach wie vor in die Kompetenz der eidg. Kommission für berufliche Vorsorge. Diese ist das beratende Organ des Bundesrates. Dies gilt umso mehr, als eine rein „apolitische“ Behandlung der wichtigsten Parameter angesichts der bestehenden Interessenskonflikte zwischen den gewinnorientierten Versicherungsgesellschaften und den Destinatären ein Ding der Unmöglichkeit ist.

Bst. d bis f: In der vorgeschlagenen Form ist die Oberaufsichtskommission völlig abhängig von Fachverbänden. Fachverbände mit vielem Fachwissen, aber ohne demokratische Legitimation würden letztlich vollständig das Szepter übernehmen. Die Oberaufsichtkommission dürfte deren Standards nicht einmal hinterfragen, sondern müsste diese sklavisch übernehmen und allgemeinverbindlich erklären. Da würde dann auch die in Art. 64 Abs. 1 postulierte Unabhängigkeit nicht mehr viel nützen… Dieser korporatistische ist Ansatz ist inakzeptabel und nicht im Interesse einer guten beruflichen Vorsorge. Die Eidgenössische Bankenkommission beschränkt sich ja auch nicht darauf, Standards der Bankiervereinigung allgemeinverbindlich zu erklären! Zu Recht nicht, denn täte sie das, dann würde sie nicht mehr als unabhängig gelten. Aus grundsätzlichen staatspolitischen Gründen müssen diese drei Buchstaben in etwa wie folgt verbessert werden: „Sie kann Fachstandards (Qualitätsstandards, Standesregeln) erlassen. Anstelle eigener Standards zu erlassen, kann sie auch Fachstandards (Qualitätsstandards) von Fachverbänden als allgemeinverbindlich erklären“.
Haftung der Oberaufsichtskommission
Es fehlt eine Bestimmung zur Haftung der Oberaufsichtskommission. Angesichts der grossen Bedeutung der 2. Säule und der grossen Summen, die im Spiel sind, reicht es nicht, eine Haftung nur für die Direktaufsicht vorzusehen. Wir fordern deshalb eine entsprechende Bestimmung, analog zu derjenigen für die Direktaufsicht.

2. Massnahmen für ältere Arbeitnehmende

Wir begrüssen die Stossrichtung der vorgeschlagenen BVG-Änderungen. Es ist richtig, dieses Thema nicht alleine der überobligatorischen Vorsorge zu überlassen, sondern auch im BVG gewisse Regeln einzuführen. Wir beantragen Ihnen jedoch, die Massnahmen für ältere Arbeitnehmende von der Aufsichtsreforn zu trennen, einerseits weil sie zu wichtig sind, anderseits, weil sie mit der Aufsichtsthematik nichts zu tun haben. Inhaltlich ist der Entwurf zu unverbindlich (keine Verpflichtung für Pensionskassen, überhaupt Massnahmen für ältere Arbeitnehmenden zu ergreifen), anderseits wiederum zu rigide und offenbar rein fiskalistisch motiviert.

Bemerkungen zu einzelnen Bestimmungen:

Art. 8 Abs. 4 (neu): Mit einer Kann-Vorschrift bleibt man auf halben Weg stehen. Wir beantragen deshalb, die Vorsorgeeinrichtungen zu verpflichten, eine solche Möglichkeit zu schaffen. Wir halten allerdings die vorgeschlagenen Voraussetzungen für zu eng und beantragen, sie zu erweitern. Die Vorsorgeeinrichtungen sollen bei der Festlegung der Modalitäten frei sein.
Art. 16 Abs. 2 in Zusammenhang mit Art. 49 Abs. 2 Ziffer 2: Der Vorschlag ist in mehrfacher Hinsicht problematisch:
* Es ist offensichtlich vergessen worden, dass es, nebst BVG-Minimalplänen, auch noch Leistungsprimatpläne gibt. Die Umsetzung der vorgeschlagenen Regelung würde bei solchen Pensionskassen auf Schwierigkeiten stossen.
* Zudem ist der Vorschlag sehr rigide. Inhaltlich gar nicht begründet und sachlich nicht nachvollziehbar ist, weshalb nur 9 % Altersgutschriften möglich sein sollen. Unter Umständen ist es so gar nicht möglich, das reglementarische Leistungsziel zu erreichen. Die Absicht, dass der Leistungsanspruch nicht über den vollen Leistungsanspruch im ordentlichen Rentenalter hinausgehen soll, kann jedoch u.E. auch durchgesetzt werden, ohne dass den Vorsorgeeinrichtungen jeglicher Spielraum weggenommen wird.
* Weiter scheint ebenfalls vergessen gegangen zu sein, dass gegenwärtig Rentenalter 64 für Frauen gilt. Frauen werden mit 64 J. pensioniert - was sollen sie tun, wenn die Weiterführung der Versicherung erst mit 65 J. möglich ist? Sinnvoller wäre hier das Abstellen auf das ordentliche AHV-Rentenalter (wie bereits in Art. 64a BVV 2), so könnte dieses Problem vermieden werden.
* Schliesslich halten wir die Abweichung vom Prinzip der paritätischen Beitragszahlung für falsch.
Wir beantragen deshalb eine entsprechende Überarbeitung dieser Bestimmung.

3. Loyalität in der Vermögensverwaltung

Obwohl es sich bei den im Zusammenhang mit der Debatte um die Aktienverkäufe von Pensionskassen an die Swissfirst aufgeworfenen Fragen nicht um Fragen der Aufsicht handelt, ergreifen wir die Gelegenheit, Ihnen Verstärkungen der gesetzlichen Regelung zu beantragen.

Die Loyalitätsbestimmungen gemäss der 1. BVG-Revision und deren Ausführungsbestimmungen in der BVV 2 sowie der Verhaltenskodex haben klare Verbesserungen gebracht. Es ist zwar in erster Linie Aufgabe der einzelnen Vorsorgeeinrichtung, gezielte Massnahmen zur Sicherstellung der Loyalität in der Vermögensverwaltung und insbesondere zu Eigengeschäften ihrer Mitarbeiter resp. Anlageverantwortlichen zu machen. Diese können schon heute strengere Regelungen beschliessen als gesetzlich vorgeschrieben. Wir stellen aber fest, dass die bisherigen Vorschriften wie auch die Praxis bezüglich Kontrolle resp. Überwachung solcher Eigengeschäfte ausschliesslich auf Selbstdeklarationen der betroffenen Personen abstellt und die Einhaltung der gesetzlichen (oder reglementarischen) Vorschriften von den Vorsorgeeinrichtungen kaum überwacht wird. Da es sich beim Vorsorgevermögen um Zwangssparen in einer Sozialversicherung handelt, reicht dies unserer Ansicht nach nicht aus. Es ist nicht einzusehen, warum für dieses Vermögen ein weniger strenger Schutz gelten sollen als im Bankenbereich. Diese sind verpflichtet, die Eigengeschäfte ihrer Mitarbeitenden zu überwachen und sie tun das auch. In der beruflichen Vorsorge braucht es einen höheren gesetzlichen Standard als heute.

Weiter sind bei der Anlage von grossen Geldvolumen bei zahlreichen Dienstleistungsanbietern Provisionen üblich, so z.B. bei der Platzierung von Vermögensanlageverträgen. Diese Provisionen können ein erhebliches Niveau erreichen und schmälern den Vermögensertrag, gehen also letztlich zulasten der Destinatäre. Bisher haben sich bezüglich Provisionen nur die Pensionskassenexperten dem Grundsatz der Offenlegung und Verrechnung unterworfen (s. Ziffer 5.5 der Richtlinien der Kammer zur Unabhängigkeit der Pensionskassenexperten). Art. 48g BVV2 genügt in dieser Hinsicht nicht.
Schliesslich sind im Fall Swissfirst/Fundamenta Interessenskonflikte sichtbar geworden, die verhindert werden müssen.
Wir beantragen Ihnen deshalb, Vorschriften zu folgenden Themen einzuführen:

* Eine Offenlegungspflicht für Eigengeschäfte von mit der Anlage von Vorsorgevermögen betrauten Personen (also nicht etwa sämtlicher „Pensionskassenverwalter“, sondern nur dort, wo ein reales Missbrauchspotential besteht). Die Offenlegungspflicht ist nach den in der jeweiligen Pensionskasse bestehenden „Missbrauchspotential“, das von der jeweiligen Anlagestruktur abhängig ist, auszurichten. Die Überwachung soll durch die VE oder eine durch die VE beauftragte unabhängige dritte Stelle vorgenommen werden. Eine Einschränkung von Parallelgeschäften sollte, wenn überhaupt, sehr sorgfältig eingegrenzt werden.
* Eine Verpflichtung für Mitarbeitende und für sämtliche mit der VE im Auftragsverhältnis stehenden Personen und Institutionen, inklusive Banken, Vergütungen (Provisionen, Retrozessionen, „Kickbacks“ usw), die sie von Dritten erhalten, gegenüber der VE offen zu legen und sie mit ihren Entschädigungs- oder Honorarforderungen zu verrechnen (analog Richtlinien der Kammer der PK-Experten).
* Interessenskonflikte wie im Fall Fundamenta müssen durch eine geeignete Regelung ausgeschlossen werden.
Soweit es möglich ist, solche Regelungen gemäss Art. 53a BVG auf Verordnungsstufe zu erlassen, ist keine Gesetzesänderung nötig. Und auf jeden Fall muss die eidgenössische BVG-Kommission die Neuregelungen beraten können.

Wir bitten Sie, unseren Anmerkungen Ihre Aufmerksamkeit zu schenken.

Mit freundlichen Grüssen

SCHWEIZERISCHER GEWERKSCHAFTSBUND

Paul Rechsteiner                          Colette Nova
Präsident                                     Geschäftsführende Sekretärin